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社区治理矛盾纠纷调处机制研究
添加时间: 2020-12-1 11:04:12 来源: 作者: 点击数:650

社区治理体制机制创新研究

社区治理矛盾纠纷调处机制研究

内容摘要

一、研究内容

本课题以内蒙古鄂尔多斯东胜区物业管理议事协商的实践探索为对象,采用个案研究法、参与式观察法,找出鄂尔多斯东胜区议事协商在实践中存在的问题,并结合东胜区的本地实际情况,找出解决对策,构建社区治理议事协商机制。本课题的研究思路:首先将通过查阅相关文献,分析和整理与本课题研究内容相关的理论知识及相关资料,并且对这些理论知识进行梳理,以研究物业管理与议事协商机制的内在理论联系。

其次,本课题确定以鄂尔多斯东胜区的曙光社区、安达社区、锦绣社区为研究对象,开始进入社区,参与东胜“物业管理议事协商试点项目”的实践探索,通过对案例社区进行个案研究、参与式观察等方法,进行小区物业管理“协商促治”、“协商自治”及“协商共治”探索,通过社区议事协商的实践探索来分析其取得的成效。再次,找出在探索过程中存在的问题并对问题所采取的建议进行分析。最后,根据各个方面的综合分析,得出社区治理议事协商的可行性机制。

研究方法

二、基本思路和方法

个案研究方法。计划以某一个项目为个案进行研究,并且此项目将满足以下要求:项目已经顺利开展;课题负责人亲自参与项目整个实施过程,便于调查取证、搜集资料;项目的参与者便于访谈,能够保证资料的来源及可靠性。针对社区不同情况,对社区进行分类,选取有代表性的个案进行研究,通过具体的个案研究,获取第一手的详细资料,虽然存在个别性,特例性,但调查结果可度高、具有很强的参考性,能够更好地反映出物业管理议事协商发生、发展及变化的过程。

三、研究资料收集

)焦点小组访谈法。选定曙光社区、安达社区、锦绣社区居民代表、业委会代表、居委会代表、物业服务企业代表进行深度访谈,从而获得对有关问题的深入了解,从中归纳出相关调研情况。

)参与观察法。在曙光社区、安达社区、锦绣社区实地走访的过程中,于实际社会生活中进行观察。从观察者的角色来看,本课题采用的是参与观察,研究人员将自己定义为社区各种活动中的一员,亲自投身到所观察的社会现象和社会事件中去观察;从观察程序来看,本课题采用的是非结构式观察,当某些行为发生时对其进行全面的观察并记录下来;从观察对象来看,本课题采用的是直接观察和间接观察相结合的方式,即研究人员作为参与工作的一员,能够对其举行的会议、成员的行为、态度等进行面对面的直接观察,获取更为丰富、全面的资料。

)研究资料整理和分析归纳法。对在质性研究中观察、访谈所得到的资料进行重新研读,组织、归纳信息,提取信息内涵。根据预先准备好的提纲对资料进行梳理、建立档案以及编码,以便在后期分析资料时,以举例说明的形式呈现在结果当中。访谈录音转录后的资料以及笔录资料等是较为复杂且无序的,需要依据本课题研究目的对其进行有条理的归类和系统性的整理。

)比较分析法。根据所获取的访谈资料,找出不同被访者提供事件的共性及异性,找出是何种原因造成的相同或者不同,以此来为后期分析问题、提对策时作参考。

四、创新点

本课题以鄂尔多斯市为代表,通过实地调研获取可靠的研究材料,“由点至面,点面结合”,确保研究成果具备科学性;将实证典例和理论梳理巧妙结合,立足于西部城市的发展现状,在既有机制的水平基础之上,加速城市社区矛盾纠纷调处实操性工作进行标准化升级,推动其向纵深发展。本课题跳出司法框架,将科学技术哲学中的冲撞理论引入治理问题研究领域,试图在微观的治理角度上提出对策建议,综合考虑多元主休及运行机制本身,满足现实需求,增强实践可行性,这正是本研究的创新之处。

正文

一、本课题研究现状述评及研究意义

)国外研究现状

伴随着ADR运动(AlternativeDisputeResolution)即替代性纠纷解决方式的快速发展与应用,上个世纪70年代起,现代社区调解得以大范围实践于西方国家,成为非诉讼纠纷调解的典型代表。基于成型较早、发展稳定的现代城市社区的有力依托,美国是社区调解制度发展最快速也最成熟的国家,数量庞大的社区调解中心等此类机构,成为该制度运行的主要组织载体。作为崇尚个人主义的多文化国家,美国式的社区调解虽不属于诉讼活动,但仍然强调“纠纷解决的标准以法律为依据”。如今,美国社区调解力图帮助社区居民开发和训练自我化解纠纷的能力,帮助社区内各类机构建立起内部纠纷解决机制,提升社区整体预防与解决纠纷的水平,重视早期介入和过程帮助。其他发达国家纷纷效仿。但有别于美国独立、中立的社区调解制度,以理性著称的德国以法院与法官作为调解基础,规定在调解过程中法官必须说明自身判断并提供和解方案,否则调解无效。此外,为提高调解的可接受性,避免司法资源或社会资源的浪费,针对当事人的惩罚机制必不可少。在美国,若拒绝调解的一方在采取诉讼手段后,未能得到优于调解结果的判决,则须一并承担对方的诉讼支出;在此基础英国《民事诉讼法新规则》还要求,“拒绝调解的一方需补偿对方诉讼费用的附加利息”;德国亦依规赋予调解人对缺席调解会议的当事人罚款的权利。

多元西方国家庞大而成熟的专职社区工作者群体,给予了社区调解人力、技术方面最基本的保障。而更为关键的是,西方重视发挥有意愿、有能力的调解志愿者的作用,直观意义在于可利用社区人际关系的优势,缓解当事人的抵触心理,利于调解顺利开展;从长远来看,社区居民通过志愿者培训掌握了一定的调解技能,而后言传身教将这一知识在社区内辐射,由点及面,有助于社区整体预防与化解纠纷能力的提高。美国社区志愿者组织历史悠久,数量位居世界首位,据官方所示统计资料,在美国的成年人群体中(18岁以上),约有半数以上的人每年都参与社区志愿者服务活动,且受教育程度越高的群体参与性越高。美国注重扩展志愿者的广泛多样性和多元化,受训后的志愿者被允许在社区调解机构及其服务项目的运行中担任多种角色。在法国,公民的社区归属感强烈,邻里互助意识高昂,以服务社会为最高宗旨,明确规定了社区调解为非营利性服务,并根据法律规定获得政府补貼与社会捐赠。社区志愿调解员不以盈利为目的,贡献于改善与提高社区生存环境和生活质量,这从根本上对社区治理和社区自治的长远发展而言具有积极意义。

调解在欧美法治国家是内置于整体非诉讼纠纷解决机制中的一环。势头迅猛的ADR运动促使美国出台了《解决纠纷法》,加速民间调解组织的发展;挪威的《纠纷解决法》将调解定性为“诉讼前的必经程序”。

1993年,美国社区调解协会(NAFCM)成立,开始作为规范性代表适时在相关政策制定、立法、专业发展等领域内积极发声。“保密义务”是实体法在民事权利义务方面非常重要的一项内容。立法保障重点针对“调解的秘密性”[1],规定在调解过程中出现的事实信息,完全也只能来自于各方当事人的自愿公开。只有纠纷各方及调解人共同做出保密承诺并遵守,才能增进互信,减少对抗,促进纠纷的圆满解决。美国联邦及各州政府都颁布了相关法律法规,其中最为全面系统的是《美国统一调解法》(2001年),明确规定了保密义务主体、范围、方式调解的秘密性,是指排除特殊情况,纠纷当事人及调解人负有不得向外界私自披露调解过程的任何信息这一义务。

以及各种例外的具体情况。在其他英美法系的国家中,英国的《英格兰民事调解规程》规定,调解员应当在调解前向各方当事人进行说明,只有得到全体当事人的同意,各方共同参与的调解会议才被允许向第三方公开的,而与单独一方的调解会议则不允许向其他当事人公开。此外还有2004年澳大利亚《调解法案》,以及针对2008年的《欧洲调解指令》进行修改的《欧洲调解法案》(2011年)等,都对调解的保密性进行了保障,以生成并保护好最根本的调解信任关系。

(二)国内研究现状

社区治理理论发展到如今,分歧点主要在治理主体的界定以及主体间主次关系的差异上,这就形成了三种主要观点:政府主导论、社区自治论和社区功能论。其中社区自治论正逐渐被广泛接受,并在具体方面不断和社区功能论互相影响、结合,将国家、市场与社区视为一个相互联系的有机整体。如张波(2013)等人建构了以社会中介组织为核心、社区居委会为补充,通过基层党组织来串联整合的城市社区基本管理模式;随后冯玲呼吁应着力完善主体多元化的参与式网络社区治理结构;翟桂萍基于合作主义视阈,提出社区共治观点,认为政党、政府或是社会力量,都属于社区发展进程中多元共治的主体要素;张菊枝、夏建中等抓住社会转型的发展契机,致力于社区自治能力的提高,认为要从理念入手,不断创新相关制度。

瞿琨(2007)将社区纠纷分为传统型和新型,前者囊括婚姻、邻里、瞻养等社区纠纷,而后者是在社会主义市场经济的发展过程中出现的纠纷,诸如施工扰民、劳务借贷等。曾令健(2012)认为可将社区纠纷分为内生型和外生型,前者源自社区内部,针对这三种主要观点,随后学界相应地提出了“政府主导型、社区主导政府支持型以及社区与政府合作型”三种社区治理结构。

一般其生成、发展以及最终解决只会在社区内产生一定的影响,因此社区调解多介入此类纠纷当中。一些学者分析指出社会利益格局的变化使社区纠纷的形态日益多样化、复杂化,但也有大部分学者认为城市社区纠纷仍然集中于家庭婚姻纠纷与邻里纠纷这两大块。目前国内研究材料集中探讨的是传统型、内生型的社区矛盾纠纷,大致认为其普遍存在主体多元、类型多样、聚焦利益等特点。

在特有的历史传统和文化背景下,从传统的民间调解到新时期的人民调解制度,在内在价值方面未受到过多质疑,因此社区调解在实际发展过程中也较少学习国外做法。一些学者侧重于阐释社区调解的现实作用与意义,如瞿琨认为在当代,很大一部分矛盾纠纷可划分为“法律地位平等的社会人之间的利益冲突”,相对应的最优化解之道便是“便捷而不伤和气的调解制度”。她还提出,作为社区调解制度的核心,信任机制与社区调解人的个人素质、职业素养存在互动关系,共同影响调解行为所产生的结果。卜长莉(2019)等学者的关注点在于城市社区内的利益主体与政府公权力之间的复杂关系,并据此深入剖析业主维权途径以及社区矛盾的解决机制。申剑敏、陈周旺(2017)指出,当代社区调解既要注重情与理的运作,又要强调情、理、法三者的结合。吴晓林(2018)等人认为,以社区调解制度为代表的非诉讼纠纷化解机制,不仅是社区治理内容的重点,更是实践的特色。

人民调解委员会是我国最基层的调解机构。基于调委会长期以来充斥行政色彩这一问题,屈群苹、孙旭友(2017)从治理逻辑角度出发,指出社区调委会等自治力量的发展壮大,其实是“国家治理的社会基础构建的前提”,能够减少基层治理的直接行政介入。随着社区社会组织参与社会治理的实践深入化,郁建兴、金蕾(2018)在杭州市展开研究,发现社区社会组织在居民互动融合、矛盾纠纷调处等方面有效发挥着协同作用。罗晓蓉(2019)则提出要放大社区社会组织在防范与化解、承接与沟通等方面发挥的正面作用,培育专业化的社区自治组织介入社区调解。此外,2012年以来我国地方层面也相继尝试创新了一些调解机构,如始于青岛市的社区法官工作室,是一种基于司法便利化理念的基层纠纷解决社区化制度,但其理论实践较为滞后。相对成熟的探索是2013年首创于上海市的“城市社区人民调解工作室”,学者们认为这实际上是一种政府向第三部门购买服务的运作形式,促进了社区调解向专业化及社会化转变。从资源利用的有效性来看,责任明确的合同模式既量化了工作室的任务及目标,提高了调解效率,也使进一步的研究与改进有迹可循。胡洁人根据上海市林乐人民调解工作室实证分析建议,在政府帮助下工作室由“准社会化”向“社会化”发展才是长远之计,当中需要实现政策制度的修缮、更大的透明度及自主性。受限于市场经济发展水平及城市管理经验等因素,真正实践调解工作室的只有沪浙一带的少数发达城市,但不乏学者认为这或将成为我国社区调解形式未来发展的主要趋势。

(三)文献综述评析

经过实践的碰撞和理论的检验,西方国家的社区调解已形成一个相对完善的制度体系,且倚赖高度成熟的市民参与,目前的研究侧重于强调社区志愿者的地位与作用,重视已趋于完善的现存社区调解制度的巩固以及调解项目的拓展。在我国推进社区自治力提升的浪潮中,这方面的成功经验是具有高度借鉴价值的。但由于具体国情的巨大差异,以及国外的社区定位与我国不尽相同,因此在学习国外先进实践理论经验的基础上,还有待进一步完善符合本国国情的城市社区治理理论。就我国而言,在建设和谐社会的大背景下,不论学界内关于社区矛盾纠纷的具体认识有何不同,本质要求都是在源头处将其解决。学者们的成果拓宽了社区矛盾纠纷调处的研究领域,也为本课题的论题研究提供了理论依据与实践借鉴。但因我国城市社区治理仍处起步阶段,加之区域差异大,仍然存在以下几个问题:第一,现有理论研究多从司法的角度来阐释,系统遵循“政府主导+社会参与+社区自治”这一框架的全方位探讨较少,很大程度上疏于深入分析政府在当中应发挥的正确作用;第二,较多的研究关注放置于某个单一主体之上,且注重理论模式的构建而相对忽视了调处机制本身及运行环境的完善;第三,多以东南部发达城市为城市社区的案例研究对象,针对西部城市的现有研究相对较少,样本选择略显单一,地域倾向性与地区特征明显,普遍意义不甚突出。

总体而言,该领域针对西部的实证微观研究较少,且就政府主导整合各方资源以完善城市社区治理中的矛盾纠纷调处机制的实践情况而言,极少形成系统的理论总结与指导,具体运行机制的发展完善依然存在较大的研究探索空间。通过梳理国内外理论文献、实证成果,以西部近来发展势头较好的城市之一即南宁为切入点,展开深入研究,基于政府主导的层面提出具体对策建议,这就是本课题力图解决的问题。

(四)理论意义

本课题认为,矛盾纠纷调处属于城市社区治理的重要内容组成,研究城市社区矛盾纠纷调处机制及其相关问题,有助于丰富现有的社区治理理论。在实践意义层面上,社区矛盾纠纷调处强调的是治理技术在社区的应用。本课题针对当前己有的城市社区矛盾纠纷调处机制运行不畅等问题进行研究,以期推动其走上良性运行的轨道,这也在一定程度上推动了社区治理理论的前进。可以这样说,将城市社区矛盾纠纷调处机制完善至行之有效,能够推动具有中国特色的社区治理理论在实践中向纵深发展。

(五)现实意义

进入社会矛盾爆发期,城市社区作为社会治理的关键,其和谐程度直接影响着社会治理的效果乃至国家稳定大局。我国城市社区矛盾纠纷调处机制的建设,对于转型期基层社会秩序的维持、社会团结的加强以及社区自治的发展,起着基础保障作用。因此本课题深入研究城市社区矛盾纠纷及其调处机制,符合时代的现实需要,有利于促进社会稳定与和谐发展。

本课题对内蒙古鄂尔多斯市的典型社区展开了一次较为系统的实地调查研究,尝试性地探析鄂尔多斯市社区矛盾纠纷调处服务的现实需求及影响因素,增强对现有调处机制的理解认识,在此基础上提出可行性的对策建议,在实践中完善具有中国特色的可复制、可推广的城市社区矛盾纠纷调处机制。

二、研究的主要内容、基本思路和方法、研究资料收集、重点难点

(一)主要内容

本课题以内蒙古鄂尔多斯东胜区物业管理议事协商的实践探索为对象,采用个案研究法、参与式观察法,找出鄂尔多斯东胜区议事协商在实践中存在的问题,并结合东胜区的本地实际情况,找出解决对策,构建社区治理议事协商机制。本课题的研究思路:首先将通过查阅相关文献,分析和整理与本课题研究内容相关的理论知识及相关资料,并且对这些理论知识进行梳理,以研究物业管理与议事协商机制的内在理论联系。

其次,本课题确定以鄂尔多斯东胜区的曙光社区、安达社区、锦绣社区为研究对象,开始进入社区,参与东胜“物业管理议事协商试点项目”的实践探索,通过对案例社区进行个案研究、参与式观察等方法,进行小区物业管理“协商促治”、“协商自治”及“协商共治”探索,通过社区议事协商的实践探索来分析其取得的成效。再次,找出在探索过程中存在的问题并对问题所采取的建议进行分析。最后,根据各个方面的综合分析,得出社区治理议事协商的可行性机制。

(二)基本思路和方法

本研究选择个案研究方法。计划以某一个项目为个案进行研究,并且此项目将满足以下要求:项目已经顺利开展;课题负责人亲自参与项目整个实施过程,便于调查取证、搜集资料;项目的参与者便于访谈,能够保证资料的来源及可靠性。针对社区不同情况,对社区进行分类,选取有代表性的个案进行研究,通过具体的个案研究,获取第一手的详细资料,虽然存在个别性,特例性,但调查结果可度高、具有很强的参考性,能够更好地反映出物业管理议事协商发生、发展及变化的过程。

)研究资料收集

1.焦点小组访谈法

焦点小组访谈法。选定曙光社区、安达社区、锦绣社, 区居民代表、业委会代表、居委会代表、物业服务企业代表进行深度访谈,从而获得对有关问题的深入了解,从中归纳出相关调研情况。

2.参与观察法

曙光社区、安达社区、锦绣社区实地走访的过程中,于实际社会生活中进行观察。从观察者的角色来看,本课题采用的是参与观察,研究人员将自己定义为社区各种活动中的一员,亲自投身到所观察的社会现象和社会事件中去观察;从观察程序来看,本课题采用的是非结构式观察,当某些行为发生时对其进行全面的观察并记录下来;从观察对象来看,本课题采用的是直接观察和间接观察相结合的方式,即研究人员作为参与工作的一员,能够对其举行的会议、成员的行为、态度等进行面对面的直接观察,获取更为丰富、全面的资料。

3.研究资料整理和分析归纳法

研究资料整理和分析归纳法。对在质性研究中观察、访谈所得到的资料进行重新研读,组织、归纳信息,提取信息内涵。根据预先准备好的提纲对资料进行梳理、建立档案以及编码,以便在后期分析资料时,以举例说明的形式呈现在结果当中。访谈录音转录后的资料以及笔录资料等是较为复杂且无序的,需要依据本课题研究目的对其进行有条理的归类和系统性的整理。

4.比较分析法。

根据所获取的访谈资料,找出不同被访者提供事件的共性及异性,找出是何种原因造成的相同或者不同,以此来为后期分析问题、提对策时作参考。

(四)重点

基于实地调研,发现并总结鄂尔多斯曙光社区、安达社区、锦绣社区社区矛盾纠纷调处服务及机制的现状,剖析现存问題及其主要原因;

针对政府主导力的发挥,具体提出如何进一步完善城市社区矛盾纠纷调处机制。

对比分析方法。通过纵向评析国外有关理论和先进经验,再将其与国内现有研究成果进行横向的内在比较,探索如何在政府有效发挥主导作用并整合各方资源的前提下,进一步完善高效的城市社区矛盾纠纷调处机制。

(五)难点

通过实地调研,选取鄂尔多斯市面积较大、居住人口组成较多元的混合型社区一一曙光社区、安达社区、锦绣社区为代表来开展典型案例研究,通过向社区相关工作者与居民发放调查问卷,以及对相关利益群体的代表人士进行深度访谈等形式,由点及面、点面结合以使调研结果具备代表意义,以实证研究结合相关治理理论进行优化路径构建的研究。

三、主要观点

发挥政府主导作用,做好社区调解顶层设计,当代城市社区矛盾纠纷调处机制强调多元化和联动性协调多元主体关系的根本在于强调政府的主导地位,做好顶层规划是实现调处机制这一工作系统运转起来的根本前提。社会环境随时代而变,社会运行结构正循序渐进地由公共管理转向共同治理,政府由全能向有限转变是大势所趋,但政府必要责任仍是治理的关键。因此,政府既要果断收回伸向社区事务细枝末节的错误之手,又要从观念转变入手,大力填补城市社区调解在发展规划、联动平台等方面的空白地带。

转变单打独斗的传统思维,做多元社区调处主体的培育者治理强调主体的多元参与。政府主导表明,其“唯一主体”的身份已不复存在,要明确政策制定者、发展指导者、主体培育者的角色定位,通过凝聚、协调、组织等功能真正实现主体多元性。在城市社区矛盾纠纷调处工作中,要巩固并围绕着社区调委会的核心位置,增强新兴或新加入的其他主体的参与程度与力量发挥,以科学有序的分工与合作保证调处机制的稳定运行。多元参与改变了以往政府对社会事务单打独斗的惯性思维,由控制转向了服务与协调。

建立健全配套法律法规,科学树立合法地位确立社区矛盾纠纷调处的合法地位新中国成立后我国就开始了关于纠纷调处的立法实践,但现存的相关规定大多数集中于人民法院调解工作制度层面,或分散在各类法律法规之中,以原则性规定为主,行政与司法倾向性较明显,缺乏具体的详细的规范,实操性弱,也并未针对社区调解做出独立的程序性法律规定,导致社区矛盾纠纷调处工作缺乏实质法律依据。

加大宣传教育,重塑社区调解制度权威社区调解制度的权威性是居民自觉寻求或接受调解的必要基础,也是调处机制得以运行的前提条件之一,其不仅来自社区调解机构及其工作人员的服务成果,更源自伦理道德、文化传统以及法律政策等可宣传因素的引导。首先,应加强对社区调解法规政策的宣传力度,提高居民的相关认知。对此,要积极结合新型交互媒介,充分利用网络信息技术,拓宽宣传渠道,从社区内部交流网络等平台入手,如利用业主交流群、社区论坛、社区微信公众号等受众度高的新交流形式展开宣传工作,既能够降低调处工作成本,提高信息传播率以及接收率,又可大大缩短社区调委会等与居民之间的交流距离,有力争取到居民的认同和好感。

四、创新之处

本课题以鄂尔多斯市为代表,通过实地调研获取可靠的研究材料,“由点至面,点面结合”,确保研究成果具备科学性;将实证典例和理论梳理巧妙结合,立足于西部城市的发展现状,在既有机制的水平基础之上,加速城市社区矛盾纠纷调处实操性工作进行标准化升级,推动其向纵深发展。本课题跳出司法框架,将科学技术哲学中的冲撞理论引入治理问题研究领域,试图在微观的治理角度上提出对策建议,综合考虑多元主休及运行机制本身,满足现实需求,增强实践可行性,这正是本研究的创新之处。

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