张秀玲
（河南师范大学法学院 河南新乡 453007）
内容提要：村庄合并首先应是一项改善民居的惠民举措，既然是惠民举措建议应当首先从最需要改善的贫困地区开始。科学选择实施地、多渠道筹集资金，严格过程管理，以防政策执行变了形。对于那些已经住上自建小楼的村庄，村民们大多不愿接受合并，应尊重民意待时机成熟时再做考虑。
关键词：村庄合并；益处；现状；路径选择
On the path selection of villages merged in the plains
ZHANG Xiu--Ling
(law school, Henan normal university, Xinxiang city Henan province, 453007)
Abstract: The village merged firstly is an initiatives good for peasantry, since it is an improvement to the residential areas ,it should first start from the most poverty-stricken areas in need of improvement. Scientific selection of implementation、multiple channels to raise funds, strict process management, to prevent the implementation of policies out of shape. for, the villagers those who already live in Small building self-built are often reluctant to accept, the merger should be respected, we Should respect public opinion to consider again when the time is ripe.
Key words： villages merged; benefit; current situation; path selection
仅仅几年时间，“大村庄制”已由几个试点迅速蔓延至全国二十几个省市。如今，“村庄合并”一词已成为当下的新名词在农村广为流行。无数村庄正从中国广袤的大地上消失，取而代之的是一个个热火朝天正在建设中的超级大社区。看似农民即将有望住上楼房甚至别墅，过着梦寐以求的城市生活。然而现实状况又如何呢，农民是否乐意甚或能够吃到政府及一些专家学者为他们描绘的香喷喷的大饼呢？本文拟从村庄合并的益处谈起，分析已经和正在实施地区的执行情况，并为村庄合并工作提出一些具体的可操作性建议，为实施村庄合并工作贡献些许力量。
一、村庄合并的益处
（一）改善人居环境，缩小城乡差距
2007年的中央一号文件明确提出：“治理农村人居环境，搞好村庄治理规划和试点，节约农村建设用地。继续发展小城镇和县域经济，充分发挥辐射周边农村的功能，带动现代农业发展，促进基础设施和公共服务向农村延伸。”从该文件可以看出，改善农民的居住环境也是现阶段中央农村工作的的一个重要目标，实施村庄合并后村庄内的居住密度增大，便于基础设施的建设，同时节约基础设施的投入，利于实现规模效益，提高基础设施的利用效率。[1]届时农民的生活、交通、就学、就医、购物等方方面面将会有很大的改善，城乡差别将进一步缩小。
（二）整合土地资源，增加耕地面积
通过这种聚居可以提高土地单位面积内的居住密度节约土地。我国人口众多，意味着粮食问题是一个不得不面对的严峻问题。而充足的耕地面积是保证粮食生产的前提，我国目前进入到工业化大发展时期，工业用地需求量大增，而土地面积有减无增（水土流失，沙漠化等原因），如何能够保证工业用地的同时又不危及粮食安全。那就要整合土地，合理利用每一寸土地，提高土地的利用水平。一方面开发荒地、荒滩、荒涂、荒山；一方面减少土地的奢侈、浪费使用，比如禁建高尔夫球场、别墅等措施。[①]而对农村实施的大村庄制就是整合农村土地资源，消除空心村，提高土地利用水平的一个举措。
（三）减少资源浪费，便于财富积累
在近二十多年中，中国很多地方的农村房屋经历了土房变瓦房，瓦房变平房，平房变楼房，甚至两层变三层的变化。翻盖自家房屋三次的农户不在少数，两次属于正常现象，一次没拆的实属罕见。房屋变迁一方面是农民收入提高的表现，另一方面是互相攀比所致，就现在的农村状态而言并无盖楼房的必要，君不见大多数农户的房子楼上是空的，并没有被利用。房屋是村民们攀比的主要对象，有些从房屋外看够气派走进去可能是四角空空，没一件像样的家具。近年来农民收入确实提高了，衣食住行也有很大改善。但生活压力也更大了，别人家都是楼房自己没有，矮人一等，儿子也会因此娶不上媳妇。每一家的目标就是勒紧腰带倾其所有盖栋比别人好的房子。实行大村庄制后，房屋的质量与城市房屋无异，各家房屋没有好坏之分，不需要为攀比而不停地拆建，甚至和城镇房屋一样能够保值增值。这样农民手中有了钱就可以更多地用来教育孩子、享受生活，避免了不必要的资源浪费。
（四）减少留守儿童，利于子女成长
农村从此少了一些留守儿童，受教育方面也会有所改善。因为很多家庭为了挣钱盖房，全家出去打工，孩子的成长教育都放在了其次，大大的房子里可能找不到一张写字的书桌。等孩子长到十几岁就也被带出去打工。如此一代一代导致农村人口素质提高缓慢。实施大村庄制后，保障各户都有房住，土地利用也会规模化，不出门就可以解决生计问题。再者房子问题解决之后，生活压力会大大减轻。父母们会有更多的精力照顾教育孩子，给孩子一个幸福的童年和完整的人格，一家人共享天伦之乐。另外几个村合在一起后相应的一些公共机构如学校也因此集中了，师资力量就会得以整合，教学设施和教学质量都会有明显改善。
二、当前已实施地区的现状
全国范围内来看，那些已经或正在实施合并的地区情况大有不同，有人欢喜，有人忧；有人高歌、有人骂。事实上在一些地区，村民意见很大的有之，制度被曲解的有之，甚至有些地方借机搞起了小产权房卖给了城里人。为什么同样是在执行党中央的政策，效果却有如此大的反差呢？笔者通过调查研究发现之所以在一些地方民众的意见很大，抵触情绪较高，主要源于以下几个方面：
（一）时机选择不当，引起民众抵触
实施地的选择不是任意的，不是说既然中央都讲了合并村庄有好处，那么大家迟早都要合并的，随便从哪里开始都可以，有些地方甚至采取抓阄的方式决定。这绝对是认识上的一个错误。中央讲改善人居环境，搞好村庄规划，并不是必然要合并村庄，合并村庄只是实现的途径之一。有些适合合并，有些是不适合合并的，要搞清楚再做选择，并且要在尊重民意的基础上再做决定。许多地方当地农民对现有住房很满意，不想折腾，而且折腾后发现使自己背上了沉重的债务。所以实行大村庄制的首要问题是选择实施地问题。这是实施的第一个关键环节，若选择不当，一开始就会招致抵触，民怨沸腾，接下来的工作当然棘手。
（二）曲解中央意图，方式简单粗暴
一些地方政府为了捞取政绩，借机做面子工程，把它作为一项必须完成的政治任务来抓，“强拆民房，强迫农民上楼，使新农村建设严重变味，”[2]把好经给念歪了。如某县通过政治动员、行政强迫和经济优惠的措施，要求群众到社区居住。政治动员方式就是宣扬搬迁是必须的，是大趋势不可阻挡的。行政命令就是镇政府给政府工作人员和村干部层层下达任务，确定目标责任。经济优惠就是让积极搬迁的居民具有优先选择房屋户型、位置的权利，越早在规定期限内完成旧房拆迁的给予的补偿越多，超过规定期限拆迁的不予补偿，拒不拆迁的强行拆迁。[3]
（三）拆迁补偿过低，农户无力购房
如前提到的某县对积极配合者每平方米最高才补偿300 元，稍有懈怠就可能一分没有。而建设的新社区每户面积 100平方米。且规定“所有楼房，不论哪个位置，价格都是每平方米1000 元。”[4]果某村民家原是楼房的话按200平方米计算，最高获六万补偿款，平房按100平方米计算，最高获3万元补偿款。只相当于该房原造价的一半不到，用这笔补偿款去购新房显然是远远不够的，“很多地方农民对并村上楼消极甚至抵制，表示无力承担购买、搬迁、装修楼房费用，必须借贷，不能承受这样的经济压力。”[5]
（四）新增土地被圈，损害农民利益
有些地方的农村社区建设，其实是醉翁之意不在酒，而是在想方设法打土地的主意。在一些博客上、论坛中我们可以看到一些当事人诸如《村庄合并，看似是为农民好，但那却是掠夺》的怨言和对该制度“劳民伤财、瞎折腾”的批判。认为让农民住楼、改善居住环境的背后是经济利益的驱动。“很多地方的新农村建设实际上是在强制和胁迫下进行的，是一场掠夺性的圈地运动。”正如一位退休干部所说：“建社区是幌子，占老百姓的地进行商业开发、为招商引资找落脚的地方才是真正目的。” [6]
这些问题的出现提醒我们该制度的实施并非一个简单的问题，他牵涉到多方的利益，处理不好反倒引起民怨沸腾、社会不稳。必须在保障农民合法权益不受损害的前提下从初始到结束全程细致安排，周全考虑、严格监管才能实现该制度真正造福于民、有利于国的美好初衷。
三、实施对策
鉴于上述情况，在实施过程中就应该汲取经验，正确领悟贯彻中央指导思想，科学选择实施地、不可盲目地推行“大村庄制”；[7]全过程严格监管，多途径筹集资金；合理利用新增土地，确保不损害农民的现有利益，不危害农民的未来利益。
（一）科学的选择实施地
大村庄制的实施如果有利于民，肯定会受到农民的支持和拥护。但不是所有初衷美好的行动都能顺利贯彻的，这关键在于是否做好了实施过程的每一个环节。前面讲了很多实施的益处，但那是对多数村庄而言的一般情形，不是每个地区每个村庄都适合的。具体实施时要具体问题具体分析，不可搞一刀切。不是所有的新农村建设都要通过合并村庄，拆旧盖新，集体搬迁途径来实现。
由于我国各地区经济发展不均衡，农村房屋建设有明显差异。对那些以平层瓦房为主的地区村庄，可以作为村庄合并的重点实施地，这些地方房屋破旧一般也接近该翻新的程度，拆了重新选址建造，不会造成资源的浪费，而且这些老房子一般都不是水泥钢筋结构，拆起来方便省事，拆完后的砖头还可以做二次使用，拆迁后的建筑垃圾也比较少。拆房时会有补助，购新房时国家也要补助，对农户来说没有损失，只有利益，当然不会拒绝。
对于那些以楼房为主的地区村庄，暂时不要动它，一是房屋寿命还长，拆了可惜造成资源浪费，二是拆迁成本高，政府补偿不可能完全弥补农户损失，农户不满，抵制搬迁在所难免。三是一般这些地方的村内都有一定的基础设施，可以通过进一步完善修整，提高农民的生活便利。对村内闲置的宅基地进行重新分配规划，限制外迁盖房。
（二）合理确定房屋类型
选好实施地后要逐批进行，成立专门的领导小组，具体指导监督，集中精力确保建设一批是一批，不能一窝蜂的全面启动。新村地址应优先择在土地相对贫瘠、地势较高、靠近河岸、交通便利的地段，把肥沃的土地尽量用来耕种。
房屋类型不需千村一面，根据具体情况具体确定，甚至完全可以是一村一景，一村一个规格。若当地村民以从事工业生产为主，就以六层以上楼房为主，设计多种户型供村民选择，配以地下室。若以农业为生，则以三层联排别墅为主，一楼放置粮食和生产工具，二、三楼用于生活起居，每户占地250平方米左右，院落要在100平方米左右，如此不仅粮食、农机、农具有了方便的安放之处，同时也满足了养殖少量家禽的空间需要。避免了一些地方让农民一律上楼而遇到的尴尬。另外根据情况房屋外形可以与当地的一些传统建筑风格相融合，单层楼高不要超过两米四，既节约建筑成本又方便采暖、制冷。房屋内所有管道设施按城市住房配置，做到保温隔热。
（三）分步建设配套设施
城乡差别的消灭是一个渐进的过程，需要物质的支撑，一步到位不太可能。如果非要打肿脸充胖子，强行做面子工程，不但不会提高农民的幸福指数，反而使农户和政府陷入困境。所以对村内设施的配套建设要根据各地情况分步骤的进行。一些必备的设施如道路，排水、照明、通讯、供电设施、学校、卫生机构都要提前规划并和住宅同时建设。至于商店超市可以迟后考虑，可以在新村附近规划预留出空地进行简单处理用于村民进行贸易活动和其他集体活动。由于农村秸秆较多，适合发展沼气，沼气池的建设也要同步进行，秸秆要集中在村外专门的庭院堆放。这样既不至于影响村容村貌，也便于管理，即使发生火灾也不会殃及房屋。社区不需要围墙封闭，村内道路要四通八达，几步之遥就可走出村庄，观赏绿色，所以不需要专门的绿化广场。养老院、活动室等其他设施也可以慢慢配置。
（四）多方筹措建设资金
既然是一项惠民工程，在不增加农民负担的前提下使之获得受益才可谓惠民。资金缺口是必然的，这个不能全压在农民身上。建议以政府投入、农民自筹为主，鼓励各行业大户以不盈利的方式参与帮助农村建设为辅的方式，多方筹集资金。比如可以把本地区资质过硬，信誉较好的建筑公司名单一一列出，向他们宣讲支持新农村建设、奉献爱心保本承建的精神，采取自愿报名、政府指定相结合的方式选定承建公司，同时给予他们在未来几年内诸如减免税收或政府项目中参与竞标时的优待，但前提是工程质量没问题。在这里仅“微利或无利承建”一点就可使所有想投机钻营的劣质建筑商们知难而退。这样做既保证了建筑商的承建能力和资质，又降低了房屋建造成本，同时也杜绝了相关主管者的寻租行为，一举三得。
村内的基础设施如公共道路、照明、排水、供气、供电、电信设施由政府和各相关单位出资建设。农户只需按住房本身的建筑成本购买住房，资金不足者由金融机构提供低息贷款。在河南省做的比较好的新乡对建设资金这块采取农民自建型、集体代建型、招商建设型、社会援建型几种途径效果较好，可以进行推广。[8]
（五）严格监管实施过程
在拟实施的地方通过村广播室、橱窗报栏、印发小册子等各种途径进行宣传，内容包括本地实施的可行性，实施的具体方式、新村选址及房屋类型、资金筹措办法、房屋的具体建造方式、搬迁成本预算、占地补偿办法、拆迁补偿办法、新增土地的分配等等，并充分听取村民意见和建议。使群众充分了解相关事宜以便监督。
选择优良的建筑公司承建，这仅是保证建筑质量的一个必要前提，它只是提供了一个可能性。要将这个可能性变为必然离不开监督，虽然建筑公司内部也有监管，但外部监管依然必不可少。监管能否产生作用，关键在于监管者的素质和定力。建议选调一批能力强素质高的拟提拔重用的干部到基层去领导监管一方的合并事宜，对出现的问题及时发现、及时上报、及时解决。如有任何违规失职事宜，取消提拔资格，并严惩不贷。这些选调人员为了个人的仕途，即使有心违规谋利，也会暂时约束自己，不会因小失大。
（六）新村的后续管理
中国乡村作为中国传统文化的重要载体，有几千年到数百年的历史，有人担心村庄改造使千百年来形成的村落消失，也会使村庄所承载的文化多样性消亡。撤销村庄建立社区，就将村址、村貌、村名连同其所承载的文化一起“铲除”。[9]对此除了前文提到的在建筑风格上要融合当地民居风格外，为新村命名也要体现承继原来村落的一些文化元素。至于原来的村貌，即使现在不合并，随着社会发展也会消失，就如当下一些楼房林立的村庄，并没有人去强迫改变，可原来的村貌已经荡然无存了，人们内心深处总是有一种怀旧的情怀这也无可厚非。
新增土地原则上要复垦为耕地，在没有实现规模化经营之前，分配给村内成员。由于很多人都在担心，合并之后去地里劳作很不方便，原来出门几分钟就到现在要带着农具走好久，很不方便。因此建议政府扶持或引进一些从事现代农业种植的公司企业落户当地，让村民把地转包给它们进行规模化经营。要求企业以本村村民为主要劳务人员，条件允许可以开趟班车专门接送村民上下班。村民除了获得承包费外还可以为其提供劳务赚取工资。这样既解决了农民下地难问题，又实现了土地的集约化经营规模化效益，同时避免了盲目种植带来的不良后果。
新农村建设是一个渐进的过程，决不是统一扒旧房、盖新房这么简单的，这里讨论的只是其中的一个大的环节而已，它包含的内容很多，包括新村干部的选任治理、农民的技能培训就业、社会养老保险、医疗保障等配套制度的建立等等，它绝不是一个五年计划就可以解决的，需要10到15年甚至更长时间。
参考文献：
本文系“河南省教育厅人文社会科学研究项目”专项任务《 我省大村庄制实施的障碍及对策研究》（编号2010-ZX-101）的阶段性成果。
[3][4]参见钟庆君.谨防农村社区建设背后的“圈地”风潮[J] .理论学习，2012，(12)：45.
[5] 让农民住楼，农民干什么去？.三农致富经http://www.zhifujing.org/zhifuxinxi/snwt/201109/12850.html
[6] 钟庆君谨防农村社区建设背后的“圈地”风潮[J].理论学习，2012，（12）：46.
[7] 党国英。不可盲目推行“大村庄制” [J]。村委主任，2009，12。
[8] 谢登科、秦亚洲.建设新型农村住宅社区，加快推进城乡统筹发展[EB/OL].新华网河南频道，2009年3月10日电/2012-1-12.
[9] 蒋高明. “农民上楼”就是过上好日子吗？第一财经日报，2010年10月18日，第A07版。
