“廉洁化”是深入贯彻十八大和十八届中央纪委二次全会，落实中央关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”的必然选择。公共服务廉洁化，是指公共服务主体在提供公共服务的过程中，坚持廉洁的原则，公开、公正、透明地提供公共服务。[[1]]廉洁城市建设是一项艰巨的复杂工程，任何环节都是不可或缺的。教育是城市发展中的重要组成部分，教育收费的廉洁化、规范化是破解教育不公开、不公正、不透明困境的有效路径。在推进公共服务廉洁化过程中，广州市教育局解决的重要问题是进一步规范治理教育乱收费问题。

一、公共服务治理背景下教育收费廉洁化的必要性

（一）人民群众对教育期望的底线是教育服务的廉洁化

改革开放30多年，中国社会发生巨大的变化：一方面，物质生活得到巨大提高，精神生活得到极大丰富；另一方面，由于长期以经济建设为中心，忽视兼顾社会领域的全面改革发展，处于经济转型期及社会转轨期的中国社会问题屡见不鲜，尤其是腐败问题及不廉洁行为。中国公民始终认为腐败是严重的社会问题，并且往往是最严重的问题。[[2]]教育资源分配不均衡、教育机会不均等、教育乱收费等社会问题已成为人民群众对政府不信任的重要来源，也是政府治理国家过程中的“顽疾”，业已是社会普遍关注的焦点、难点。教育乱收费的社会危害性越来越严重，逐渐演变为教育不廉洁，甚至是教育腐败问题，陷入国家利益部门化、部门利益私人化的怪圈，严重违背韦伯所设计的严格按法规规章办事，不热衷人际关系的行政理念。

（二）治理教育乱收费是整合社会参与度、获取社会协同能力的突破口

    平等包括民主平等、机会平等、条件平等、经济平等、资源平等及实现能力平等。 [[3]]教育机会均等、教育资源平等是机会平等、资源平等及实现能力平等的重要组成部分，并且教育机会的不平等是民众所能感知且抱怨颇深的重要领域。对民众而言，教育资源平等、教育机会均等等这些具象化的涉及民众日常生活的公共事务，往往比整体的、抽象的、隐性的公共事务更能让他们体验到社会发展所带来的满意度、幸福感。其中，教育乱收费是建设让人民满意的教育水平的主要瓶颈。教育乱收费实质上是教育腐败的一种，这一“顽疾”的良好改善是维持提升公众对政府的信任度、满意度的突破口，进而整合社会参与度、获取社会协同能力，提升社会自治能力。

（三）治理教育乱收费问题已取得一定成效，归纳规章制度、推广实践经验

    1978年改革开放以来，政府不仅仅将改革的重点放在经济发展，同时注重与时俱进地改革教育制度，特别是1995年《中华人民共和国教育法》的颁布，尽量再分配经济社会资源，让人民拥有享受经济和社会平等的权利。自1986年4月出台的《中华人民共和国义务教育法》、1995年9月颁布实施的《中华人民共和国教育法》至今的各种教育法规的颁布及实施，教育乱收费问题已取得一定成效。渐进式的改革教育制度规范，民众在一定程度上逐步有权利享有更优质的教育资源、更公平的教育机会及更深层的教育水平。更令人欣喜的是，基于中央的政策调整，地方政府都制定实施适合当地实际情况的规章制度，并且成效是有目共睹的。“他山之石，可以攻玉。”因而，有必要通过收集、整合、提炼、归纳为一系列制度办法，推广成功经验，巩固已取得成果。

（四）教育乱收费存在尚未解决的问题，亟需采取新措施、新办法

中央及地方政府持之以恒地改革教育制度、治理教育乱收费问题，教育乱收费现象在一定程度上得到缓解、控制，但尚未得到根本地、全面地清除。基于我国的经济均衡实力不强、政府财力支持不足、各地教育实际情况复杂、人口众多且素质参差不齐、部门不严格按法规规章办事、行政问责制不完善等，导致政府在治理教育乱收费的过程中尚存在许多不尽如人意的地方，亟需采取新措施、新办法解决问题。如通过城市教育阶段“择校”收费、毕业班的额外补课收费等名义巧立名目来收取额外费用。米勒认为，与正义相关或不相关的资源之间那条界线不是一成不变的、放之四海而皆准，而是可以随空间和时间而变的。[[4]]即言之，治理教育乱收费问题应建立在过去所获得经验和教训以及不断变化的实际情况的基础上采取新措施、新办法，从根本上铲除教育乱收费的“顽疾”，防止周而复始。

二、教育乱收费的深层机理分析

教育乱收费是指违反国家和省级人民政府的有关法律、法规和规定，在提供教育服务过程中，未坚守廉洁的准则，擅自实行服务性或代收性收费、扩大违规收费项目标准范围等行为。基于乱收费的原因，将教育乱收费分为三类型：

（一）压力型教育乱收费

主要指远离城区、城镇中心及农村的中小学，特别是中西部农村学校迫于维持运转的压力而导致的乱收费。由于教育投入不足、教育资源分配不均不能满足学校的现实需求，学校背负沉重的教育发展负担、教职工工资及福利待遇不能满足基本生活的需求。加大教育投入方式，合理分配教育资源是减轻学校压力的重要途径。

（二）发展型教育乱收费

主要是指城区、城镇中心的中小学为提高教育质量、增强教育实力及控制学生数量而实施的乱收费，以应对财政投入不足、教学资源分配不均而产生的结果。重点名牌学校一方面要提高教育质量、满足社会需求、培养人才，另一方面控制不断涌入的中小学生而导致的教育乱收费。学校易陷入“发展-乱收费-再发展”的“怪圈”以满足日益增长的教学需求和遏制学生涌入的目的。

（三）利益驱动型教育乱收费

主要是指拥有教育收费的公共部门携带“理性人”和“搭便车”的特性，在行使公共权力过程中谋取私利、以权谋私而导致的乱收费。其本质是教育腐败行为，社会民众对利益驱动型乱收费保持零容忍态度。教育乱收费是腐败在教育领域的具象化，表现为国家利益部门化、部门利益个人化，其起源倾向于程序不公正所引发的“利益驱动”。

教育乱收费这一问题业已成为政府治理国家过程中亟需解决的问题，很大程度上影响政府治理的权威性，降低政府政策的执行力，严重破坏政府的公信力。

（一）教育机会分配不均

教育机会平等既包括结果公平，也包括过程公平。既可以是绝对平等，也可以是相对平等。新加坡政府提倡贤能价值观，即人人都有平等的机会接受教育并为社会和国家做贡献，通过自己的品德、才干和努力而获取财富和地位。当今中国充斥着“不患寡而患不均”的传统封建思想，地区之间、城乡之间、阶层之间存在巨大的差距，不利于建立公平的和谐社会。中国社会或许最缺乏的公平是机会不平等，其中教育关乎个人及家庭未来的关键因素，教育机会均等是人们更关注、更呼吁的重要领域。教育机会平等主张国家公民拥有平等的教育机会，学习基本技能，发展个人能力，获得合适且值得拥有的职位，国家和公立学校应向教育上受剥夺的人提供补偿父母抚养活动中缺陷的教育资源。[[5]]如今，中国学校布局的构思是将有限的资源向中心城区集中，周边城区的教学资源和质量明显下降，公民并不能享有平等的教育机会，并以此恶性循环。

（二）市场逐利行为

教育乱收费屡禁不止，归于不充分成熟的市场经济渗透教育的体制因素。市场中利益为先的原则在一定程度上影响着学校等事业单位的行为。事业单位的工作人员首先是作为社会人，是具有理性思维的个人，即理性人。公共选择理论认为，理性人是以追求个人目标效用最大化为目的。在权力的灰色地带和成本——收益不平衡的领域，理性人试图通过非法手段来牟取自身利益。在市场经济体制发展不完全的情况下，理性人通过投机取巧来获取额外之财，加重公众教育费用负担，扰乱社会秩序。乱收费的学校往往打着提高学校质量、发展教育事业的名义，私立名目向学生家长收取不小的额外费用，成为学校“小金库”及领导灰色收入的重要来源。教育是利国利民的公益事业，属于政府提供公共服务的一部分，却成为政府、学校等理性人谋取私利的重要手段，不利于教育事业的发展、人力资源的储备、中国经济的持续有力发展。

（三）个人家庭的行为动机

对于大部分公民来说，父母一辈子的奋斗经历与理想期望存在巨大的差距，寄梦想于下一代。而教育几乎是公民成才立业的重中之重，更好的学校、更高的学历助力孩子的持续发展，因而入读优质名校成为他们的首选。当今中国的现实情况是入读优质名校名额较少、教育后果影响深远、教育资源分配严重不均且内部操作空间大，民众试图通过不正当的途径成为名额争夺赛中优胜者。处于中下阶层的民众将择校考试作为子女能够获得优质教育资源的重要途径，并竭尽全力使用社交人际等方式争取优质名校的机会。上层阶级又将文化资本作为识别和维护精英地位的重要标志，他们竭力将经济资本、文化资本、社会资本转化为资源，应对严格的晋级择校考试制度和享受更优质的教育资源来维持和提高子代的阶层地位。更为重要的是，将入读优质名校视为保持社会地位、结交优质校友的重要捷径。赞助费、择校费等方式在一定程度上为他们入读优质名校提供便利，降低成本。

（四）政策制度不规范

教育乱收费归根到底是制度不健全、执行不到位，不法分子挖掘和利用法律漏洞，实现非法获利的目的。官僚特权是在由公共权力比较集中以及裙带关系没有得到有效限制的现实背景下产生的，在公民自然禀赋存在差异的基础上社会环境因素加剧公民间的显著差别，必然导致社会逐渐陷入为满足个体切身利益而不惜以侵蚀公共利益与私人利益的境地。政策制度的不规范在很大程度上导致教育乱收费的泛滥。中国教育制度存在许多瑕疵，特别是上层领导“拍脑袋”“举举手”，有些为了追求所谓“政绩”，所制定的政策难以适应实际情况，在不涉及自身利益的前提下，忽视政策的实用性和适用性。教育收费制度应建立“谁收取，谁负责”的原则，然而行政问责制和惩戒制度等在制定与执行过程中尚存在显著的现实差距。

三、广州市教育收费廉洁化“四位一体”的实践

自2001年以来，广州市在择校生违规收费、教辅资料多而滥、服务性或代办性收费不规范等方面实施重点治理。2012年广州市颁布实施了“1+15”文件，其中包括《关于走新型城市化发展道路建设廉洁广州的决定》。2013年广州市纪委进一步制定并印发了《2013年度推进公共服务廉洁化实施意见》，作为与民生密切相关的重点部门，广州市纪委选取市教育局成为推进公共服务廉洁化的典型单位。市教育局在推进公共服务廉洁化过程中需解决的重点问题是进一步规范治理教育乱收费问题。在响应广州市“推进公共服务廉洁化”的号召下，2013年市教育局着重解决的问题主要包括推进中考阳光招生工程；重点治理中小学补课乱收费问题；治理中小学教辅材料散滥问题；深化义务教育阶段择校乱收费治理工作等，[[6]]充分展现了广州市推进公共服务廉洁化的勇气和决心。

广州市针对教育乱收费行为实行专项治理，多管齐下，经过去年有效地开展专项治理，共清退违规收费金额23.0525万元。[[7]]这充分表明广州市在治理教育乱收费问题中成效显著，成果值得肯定。基于广州市在新型城市化发展过程中的实践取得巨大进展，通过收集、整合、提炼广州在治理教育乱收费过程中的创新实践经验，普及治理措施，扩大治理影响力。

（一）出台落实一系列政策，从制度上遏制教育乱收费

2013年2月，广州市教育局制定《推进优质教育资源均衡发展，做大做强两个新城区、三个副中心基础教育的实施意见》的政策，推动教育资源向两个新城区、三个城市副中心平衡，化解教育资源不均衡所带来择校、挤破头皮进优质名校等的困境，解决各类择校费、赞助费等问题；通过制定《广州市2013年幼儿园招生工作意见》和《广州市属公办幼儿园招生工作办法》等文件，规定电脑派位比例逐渐加大，招生比例由70%至90%[[8]]，使学位之争更公平化、规范化、透明化，减少暗箱炒作的可能性，同时注重提高就近入学比例、优质普通高中招生名额分配公开；广州市同时注重解决义务教育阶段学费、杂费，中小学教辅材料收费泛滥、补课乱收费等问题，同时制定《广州市教育收费公示制度》，重视公共服务信息的公开，使收费更规范化、透明化。同时注重优化财政资金分配，将1亿元投入民办性普惠园，扩大学校的普及率及提升民办幼儿园的竞争力，从而在一定程度上，降低公办幼儿园的拥挤率，减少赞助费、择校费等。

（二）重视工作责任落实到单位、个人，考核治理教育乱收费的工作实绩

把治理教育乱收费与行政问责制相结合，全面实施工作责任制，把治理教育乱收费列入教育创强争先和基础教育工作实绩考核的重要内容。[[9]]重视通过绩效管理、行政问责等方式来规范教育收费行为，并将教育收费行为作为部门实际考核的重要内容，让各单位各部门及相关人员重视依法律、依规章有序地维持教育收费秩序、治理教育乱收费问题。同时，广州市设立治理教育乱收费局际联席会议，以市教育局党委书记、局长及市纪委常委为召集人，将物价局、财政局、审计局、文化广电新闻出版局纳入其中，充分利用各个部门的职能优势形成整体合力，全面覆盖治理网络、重点突击问题易发领域，从而建立强有力的、严密的机构网络，进一步有效地治理教育乱收费问题。并且，将教育乱收费的整治责任落实至具体单位及个人，防止部门、个人间相互推诿扯皮。广州市加强对教育收费管理工作，严厉查处教育乱收费行为，对于有违规乱收费的公办中小学校，校长一律先免职后处理，加强校长对教育乱收费的重视，同时将教育乱收费的责任落实至校长。

（三）加强检查与惩治并举，增加教育乱收费的成本

定期开展教育收费监督检查工作，加强教育收费管理工作效能，提高教育收费监督检查的效率。凡是涉及教育乱收费的相关单位及个人，都要严肃调查、追究各单位及人员的相关责任。2013年广州市教育局将教辅材料乱收费、教师有偿补课、以中外合作办学为名的高收费及与入学挂钩的捐资助学费等形式纳入检查范围，[[10]]有针对性地、重点性地扩大教育收费检查的范围，重点解决民生所关注的热点难点问题，将凡是易存在教育腐败的环节、凡是民生所反映的重点领域纳入广州市教育局监察的范围，让监督检查制度常态化，尽量减少教育乱收费相关的违法违纪行为。与此同时，广州市加强对部门及个人不廉洁行为的惩处力度，实行单位负责人责任制，经查实属教育乱收费的行为，要对实施教育乱收费学校的校长一律先免职再处理。如，广州市97中学，总务主任利用职务之便，与海珠区凌骏培训学校合作举办补习班，总务主任共收到补习款43.81万元，学校校长受到调查并追究其有关责任。 [[11]]

（四）公开教育收费信息，重视公民的知情权

媒体的大力支持和广泛参与是推进治理教育收费工作的重要动力。广州市纪委监察局举办“廉洁广州建设”定期新闻发布会，将市教育局等部门的工作情况告知公众媒体，接受媒体舆论的监督。广州市纪委、市监察局、市预防腐败局积极与广州日报社合作打造半月刊形式的《廉洁广州导报》，公布廉洁广州建设新闻信息，加强公众廉洁教育文化建设，把廉洁教育建设作为广州建设廉洁城市的重要组成部分。制定《广州市教育收费公示制度》，将“未经公示，不得收费”作为准则，全面落实教育收费工作透明度，公开化，规范化。同时要求各学校通过公告栏、电子屏幕等形式将教育收费项目标准金额向公众公布，实现公正、公开、透明收费。同时市教育局将民众投诉的教育乱收费问题进行有重点地、有秩序地进行登记并处理。如广州天河区教育局、物价局聘请126名学生家长作为义务监督员，将教育收费政策的执行及监督情况，收集和掌握学生家长的意见及时向学校、教育局反映，并及时进行处理。[[12]]黄埔区教育局实现通过网站、公告栏等方式告知家长《退费通知》的办法，将全区符合退款条件的幼儿费用退回给学生家长。

作者简介：杨燕(1988-)，女，江西人，现为广州大学公共管理学院行政管理硕士研究生，研究方向：政府监控。

参考文献