摘  要

2003年SARS期间，数百名官员纷纷被问责，掀起了问责不履行或不正确履行应尽职责官员的热潮。此后，行政问责在各大报刊杂志频频出现，行政问责理念逐步被民众所接受，并推动着政府主动地去构建和完善责任政府、服务型政府。但由于我国行政问责相关的法律法规不完善，大多数问责主体问责效果不佳，行政问责的伦理价值体系乏力等原因，造成了行政问责制在实施过程中遇到了许多问题。找出造成这些问题的原因并给出解决措施，就成为本文要研究的课题。

本文通过五部分展开论述。第一章为绪论，简要阐述了本文的研究背景、国内外研究现状述评以及研究的思路、方法、创新点；第二章简要阐述了权力制约理论、公共权力结构的失衡和异化、行政问责制的相关概念，并分析了从权力制约视角研究行政问责制的理论意义和实践意义；第三章从权力制约的视角分析了中国实施行政问责制的障碍，探讨了实施过程中由于大多数行政问责主体事实上的缺位、行政问责的法律法规不健全、行政问责的伦理价值体系乏力等因素导致的诸多困境。第四章从权利制约的视角下看待国外的一些先进经验，并进一步提出了对我们的启示。第五章提出了完善中国行政问责制的举措，包括以权制权,充分发挥各问责主体的能动作用；以法制权，健全行政问责的法规和制度；以德制权，强化行政问责的道德约束。

本文的研究结果主要体现在：在理清权力制约理论和行政问责制相关概念并对国内外研究现状进行分析的基础上，提出了从权利制约的视角来看待我国的行政问责制。文章从这一视角详尽分析了我国行政问责制所面临的诸种困境，具体包括：大多数行政问责主体事实上的缺位，导致权力制约的制度性博弈设计难以实现均衡；行政问责的法律依据和规章制度不健全，权力制约缺乏法律和制度保障；行政问责的伦理价值体系乏力，难以构成制约行政权力的内在道德约束。并在借鉴国外先进经验的基础上，提出了要想解决目前我国行政问责制遇到的诸种难题，必须以权制权,充分发挥各问责主体的能动作用；以法制权，健全行政问责的法规和制度；以德制权，强化行政问责的道德约束。

关键词:权力制约,行政问责制,问责制

Abstract

During the period of SARS in the year 2003,hundreds of officials were asked responsibility,which resulted in the climax of asking the officials who did not undertake or wrong undertook their responsibility. Since then,administrative accountability frequently appeared in the newspaper,which leaded people gradually accepting the ideas of administrative accountability and boosted the government to construct and improve responsibility government and service government. As a result of our country administrative accountability laws and regulations are imperfect, the accountability effect is not good and the ethical value system of administrative accountability is weak, leading the administrative accountability system faced many problems in the implementation process. Find out the reasons and propose solutions, becoming the subject of this paper.

This thesis has been divided into 5 parts.In the introduction,it briefly gives background information about worldwide research actuality,research content,research method and research innovation. In the second charpter,the thesis defines the conception of administrative accountability and the authority restriction theory and unbalanced disassimilation of the public power structure.This chapter analyzes the theory significance and practice significance from the angle of view of authority restriction to research administrative accountability system.The third chapter mainly introduce the existing problems in the administrative accountability in our country.It is include: administrative accountability laws and regulations are imperfect in our country, the accountability effect is not good and the ethical value system of administrative accountability is weak. Chapter IV view the advanced experience of foreign countries, and further put forward to our inspiration from the perspective of the right constraints .Chapter v propose initiatives, including  using other power to constraint the administrative power;using the legal power to constraint the administrative power;using the moral strength to constraint the administrative power.

This study mainly embodies in: from the perspective of restricting rights to view the administration accountability system in China, specific include: administrative accountability laws and regulations are imperfect in our country, the accountability effect is not good and the ethical value system of administrative accountability is weak.On the basis of foreign advanced experiences,putting forward to solve the problem of our administration accountability system,we must use other power to constraint the administrative power;using the legal power to constraint the administrative power;using the moral strength to constraint the administrative power.

Key words: Power constraint,Administrative Accountability System, Accountability System

目   录 

摘  要··················································································· I

abstract················································································ II

第1章 引言·········································································· 1

1.1 研究背景·························································································· 1

1.2 研究综述·························································································· 2

1.3 研究思路、方法及创新点··································································· 4

第2章 权力制约：研究行政问责制的一个有价值的视角·········· 7

2.1 相关概念阐释··················································································· 7

2.1.1 权力制约理论·············································································· 7

2.1.2 公共权力结构的失衡和异化··························································· 7

2.1.3 行政问责制················································································· 8

2.2 从权力制约视角研究行政问责制的意义··············································· 11

2.2.1 理论意义··················································································· 12

2.2.2 实践意义··················································································· 12

第3章 我国行政问责制的多维困境——一种基于权力制约视角的分析 15

3.1 大多数行政问责主体事实上的缺位，导致权力制约的制度性博弈设计难以实现均衡       15

3.1.1 党内问责困难重重······································································ 23

3.1.2 政府内部问责缺陷明显································································ 25

3.1.3 人大问责的独立性缺失，监督形同虚设········································· 26

3.1.4 司法问责内容狭窄、独立性差······················································ 27

3.1.5 民主党派问责缺少法律和制度支撑················································ 28

3.1.6 信息公开程度差，媒体难以问责··················································· 28

3.2 行政问责的法律依据和规章制度不健全，权力制约缺乏法律和制度保障·· 29

3.2.1 行政问责的法律法规不健全························································· 30

3.2.2 问责程序存在诸多弊端································································ 30

3.2.3 政务公开制度建设进展缓慢························································· 31

3.3 行政问责的伦理价值体系乏力，难以构成制约行政权力的内在道德约束·· 32

3.3.1 官本位观念根深蒂固··································································· 32

3.3.2 部分官员的责任意识缺失···························································· 33

3.3.3 官员的法律意识淡漠。································································ 33

第4章 权力制约视角下国外行政问责制的经验和启示············ 35

4.1 注重权力制约，以其他权力制约行政权力··········································· 35

4.2 健全行政问责法律和制度，用法律来规范行政权力······························ 37

4.3 注重道德建设，用道德来规范行政主体·············································· 38

4.4 启示······························································································ 39

第5章 权力制约视角下我国行政问责制的完善途径················ 41

5.1 以权制权：充分发挥各问责主体的能动作用········································ 41

5.1.1 完善党内问责相关制度································································ 41

5.1.2 强化政府内部问责······································································ 45

5.1.3 健全人大问责············································································ 47

5.1.4 加快司法改革，充分发挥司法机关的问责作用································ 48

5.1.5 充分发挥民主党派和政协的问责作用············································ 49

5.1.6 加强新闻媒体问责力度································································ 50

5.1.7 促进公民参与问责······································································ 51

5.2 以法制权，健全行政问责的法规和制度·············································· 52

5.2.1 加强问责机制的立法，创设中国行政问责法··································· 52

5.2.2 努力规范行政问责的各项程序······················································ 52

5.2.3 完善政务信息公开的相关制度······················································ 54

5.3 以德制权：强化行政问责的道德约束·················································· 54

5.3.1 强化官员的自律意识和道德责任意识············································ 55

5.3.2 加强对官员伦理的监督································································ 55

结 论··················································································· 57

参考文献·············································································· 59

致  谢················································································· 63

攻读学位期间的研究成果······················································ 65

第1章 引言

1.1 研究背景

开始于2003年非典期间的问责风暴改变了一大批官员的命运：张文康和孟学农两位部级官员因自己的失职被查处；中国石油天然气集团公司总经理马富才因2003年12月23日的重庆市开县井喷被问责；密云县委副书记、密云县县长张文因2004年2月5日的密云县密虹公园的灯展事故而引咎辞去县长职务；吉林市市长刚占标因2004年2月15日的吉林市中百商厦特大火灾事故而辞职；海宁市市长张仁贵因2004年2月15日的黄湾镇五丰村火灾引咎辞职；国家环保总局局长解振华因2005年11月13日的吉林石化公司双苯厂爆炸事故接受调查。在山西“黑砖窑”事件中有包括18名县级干部在内的95名违纪公职人员受到纪处分，其中县委副书记、县长孙延林被免去洪洞县委副书记职务。而刚过去的2008年，可称之为“问责风暴年”，为应对集中爆发的公共安全事故及群体性事件，从中央到地方刮起了强劲的问责风暴。在河北三鹿奶粉事件、山西襄汾溃坝事故、深圳龙岗大火、贵州瓮安事件等事件中，部分高级官员引咎辞职或遭免职，为这些重大“人祸”承担了责任。

这场问责风暴在改变一大批官员命运的同时，同时也成为学术界研究的热点。各种以“行政问责制” 、“官员问责制” 、“高官问责制”等命名的文章不断涌现，2008年更是出现在政府工作报告中。2008年3月5日，国务院总理温家宝在十一届全国人大一次会议上的政府工作报告上说：“行政管理体制改革总的原则和要求是：坚持以人为本，执政为民，坚持科学民主决策、依法行政、加强行政监督，坚持管理创新和制度创新，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[1]他还强调，我国的行政管理体制改革要加快转变政府职能，深化政府机构改革，完善行政监督制度，注重推行行政问责制度和政府绩效管理制度。一时间，“行政问责制”成了一个社会流行词语。

行政问责制度作为现代民主行政的重要内容，是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制。它的推行是深化行政体制改革的重要内容，也是建设责任政府和服务型政府的必然要求，无论对促进我国经济发展、民主政治和社会进步，还是对重塑政府、密切干群关系、优化公务员队伍、提高党的执政能力，都具有积极的作用和广泛的影响。然而近几年来，我国学术界关于行政问责制度的论文虽时有发表，数量繁多，但由于研究时间尚短，存在着研究的系统性和深刻性不够、理论滞后于实践、研究视角单一等问题。本人力图在借鉴前人的研究成果之上，从权力制约这一全新视角去分析中国行政问责制，希望可以为这一课题的研究提供新的参考。

1.2 研究综述

责任研究是一个古老的话题，从这一层次上说，我国对行政问责制的研究自古就有。但根据笔者通过各种数据库的检索表明，国内直接研究“问责”的理论与实践始于2002年，因此，我国研究行政问责制的时间大概7年左右。

现代意义上的行政问责制度，源于西方学者的研究。国外学者针对问责制度、责任提出了一系列学说和理论模型。例如，美国学者杰.M.谢菲尔茨提出了“行政问责”的概念，将问责的范围界定为“由法律或组织授权的高官，必须对其组织职位范围内的行为或其社会范围内的行为接受质问、承担责任。”

米勒对“responsibility”与“accountability”进行了区分：他认为 “accountability”具有主动为自己的行为负责的意思，“accountability”就是现在的“问责”。

库珀在《行政伦理学：实现行政责任的途径》一书中将责任区分为主观责任和客观责任，客观责任与从外部强加的可能事物有关；而主观责任则与那些我们自己认为应该为之负责的事物有关。[2]

古德诺提出责任政府理念和构建责任体系的设想;查尔斯·吉尔伯特提出了两个层面、四种途径建立行政问责机制的模型;罗斯和休斯等人则从代议制的角度揭示了问责制度的内在逻辑。上述学者关于责任、问责的理论渗透在各国制定的《政府责任法》、《公务员行为准则》等规范中，从而将问责制以法律、法规形式加以确定。

在国内，对行政问责制的研究有两个明显的特点:第一，行政问责制研究是一个“热点”。虽然中国学者研究问责制起步于2002年，在我国问责实践的促动下，自2004年开始，国内研究行政问责制的论文迅速增加。据“中国期刊全文数据库”检索表明，截至2009年3月，在学术论文题目中出现“问责”一词的文章共有1224篇，关于问责制的论文数量增加速度惊人。第二，行政问责制研究是一个“新点”。国内学者直接研究“问责”的理论与实践始于2002年，我国研究行政问责制的时间只有7年左右的时间。

截至目前，我国学者张成福、毛寿龙、杜钢建、谭国太、黄健荣、陈瑞莲、周仲秋、谭功荣、汪永成、等已发表了不少关于问责制度的学术论文。在这些论文中，有的主要探讨了问责制度的理论基础;有的专门探讨了问责制的内涵与意义、对象与范围;有的对香港高官问责制进行评析并分析其借鉴意义。其中，较具有代表性的观点如下:

中国人大的张成福教授在《责任政府论》里将行政责任或政府责任视为政府社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念，并将起分解为道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任和政府的侵权赔偿责任。

周亚越在《我国完善行政问责制之路径分析》中指出完善行政问责制，首先应该重视行政问责文化建设，此外，必须强化行政问责制配套制度建设，用法律手段保障以异体问责为关键、以全面问责为主要内容的行政问责制。

刘军宁在概念上对问责制进行了阐述，指出其与引咎辞职、上问下责等概念的区别，认为要给问责制以制度保障，建立一套完整的责任体系，防止问责制的扭曲和变形。

毛寿龙认为行政性问责往往是创建责任政府的开始，但要使责任政府有效地运作，就需要把行政性问责发展到程序性问责，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等。毛寿龙教授认为要想解决行政问责制实施中存在的各种问题，有必要推动行政问责制从“行政性问责”转变为“程序性问责”。

杜钢建认为行政法律责任是整顿吏治的手段，政治问责必须加强异体问责，加强民意机关的问责，加强民主党派的监督，加强舆论监督。

周仲秋在《论行政问责制》中认为我国普遍存在重权力轻责任的弊端，实施问责制突出了权责对等的原则。实施行政问责制必将大大拉近市民与政府之间的距离，大大提升政府形象，加快推进塑造出一个高效政府、诚信政府和责任政府。

顾杰提出要完善我国的行政问责制从四方面着力。第一，健全法律与制度，通过制度的健全实现问责制的刚性化、细化和可操作性，落实责任追究制度。第二，要保证公众的知情权，赋予公民启动问责程序的权利等。第三，推行与行政问责制实施相关的配套体制改革，完善人民代表大会制度、扩大官员民主选举范围等。第四，要转变理念，构建新的政治文化，树立“民为本”、“无为即是过”、以及“有权必有责”的观念。

由于我国学术界对行政问责的研究时间尚短，还存在着诸多不足：第一，行政问责研究的系统性和深刻性不够。由于中外政治制度的不同，西方国家的行政问责理论不能完全套用到中国，而结合我国目前政治制度特点的行政问责研究无论是从理论价值还是实际操作性上都不足。第二，我国行政问责的理论研究滞后于行政问责实践。从2002年开始，我国一些地方陆续出台了地方性的行政问责规章，但这些规章大多是匆忙出台的，存在疏漏。而各地规章在问责主体、客体、事由及后果方面存在极大的差异，这种差异反映出行政问责制理论研究的滞后性。

联系到本文，经过笔者的认真搜寻，发现目前从权力制约的角度去研究行政问责制的论文，可以说是几乎没有。但因为本文的研究基础放在了问责主体上，而关于问责主体的论文还是有一些的。例如，孔祥利教授的《试论异体多元行政问责制的价值理念及其建构》，提出了构建以共产党为核心、人大为中枢,民主党派、社会团体、舆论媒体和公民广泛参与的多元主体问责体系的构想；周洁的《中国行政问责制主体研究》，提出了建构同体问责为主导的多元异体问责的理念，并指出同体问责和异体问责各自的优势和劣势。

1.3 研究思路、方法及创新点

行政问责制度是一种旨在全面追究和实现政府责任的监督机制，它无论对促进我国经济提升、政治进步和社会发展，还是对提高党的执政能力、优化公务员队伍结构、密切干群关系、重塑政府形象，都具有重要作用和深远影响。

从研究思路上看，本文旨在以权力制约为视角，探讨如何建设符合中国政治制度特点的行政问责主体体系。本文首先对平衡制约理论、行政问责制的有关理论进行了介绍，并在对国内外研究现状加以罗列的基础上，阐释从权力制约的视角去研究行政问责制的意义。其次，通过对当代中国现存的25种问责主体的梳理，详细分析了各自在问责过程中存在的弊端。最后，通过对西方问责制发达国家经验的借鉴，提出了对策，并提出了建构以中国共产党问责为核心、人大为中枢、司法审查为法律屏障、政协和民主党派为重要力量、新闻媒体为社会力量、人民群众为基本力量的多元异体问责体系。

在研究方法上，本文运用实证分析、规范分析、文献研究、调查研究等多种方法，把宏观与微观、一般与重点有机的统一起来，把历史与现实、理论与实际有机地统一起来，把借鉴经验教训与探索发展规律有机地统一起来，注重吸收公共管理学、经济学、社会学、历史学等多学科的研究成果。

本文的创新点集中表现在以下两方面：第一，表现在对我国行政问责主体的制度体系的研究上，即探讨什么样的问责主体体系才能既符合中国政治制度的特点，有利于发挥社会主义制度的优越性，又能有效支撑我国行政问责制度的合理运行；第二，表现在如何实现权力制约理论与行政问责制度体系建设的有机结合，即如何将对行政问责制度体系建设的探讨有效纳入权力制约理论的研究框架之下，从而实现理论创新。